In een vorig artikel werd ingegaan op Soortenmanagementplannen en de aspecten die hierbij de revue passeren. Nu de Omgevingswet en het Digitaal Stelsel Omgevingswet van kracht zijn geworden, bestaat er een gelegen moment om het samenspel tussen deze onderwerpen eens van dichtbij te aanschouwen. Het is nog niet bekend op welke termijn de Soortenmanagementplannen worden opgenomen binnen het Digitaal Stelsel Omgevingswet, maar het is gunstig om alvast op hoofdlijnen te verkennen welke elementen aan de Omgevingswet ten grondslag liggen. Daarmee verduidelijkt dit artikel de begrippen die vaker zullen opduiken.

De Omgevingswet is een zogeheten verzamelwet. Dit betekent dat deze wet verschillende wetten samenvoegt en regelingen bundelt die in de afgelopen jaren zijn ontwikkeld¹. Zo wordt de spaghetti aan beleidsprocessen vereenvoudigd en de regeldruk verminderd. Een belangrijke verandering voor burgers en ondernemers is de stroomlijning van vergunningsprocedures binnen één Omgevingsloket, welke wordt ondergebracht binnen het Digitaal Stelsel Omgevingswet. In dit digitale stelsel worden de computersystemen van lokale overheden op elkaar aangesloten, waardoor zowel regie, toezicht als eenduidige communicatie over gebiedsprocessen wordt versterkt². Volgens de Memorie van Toelichting worden daarbij zo'n 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen verenigd binnen circa 400 omgevingsplannen.

In het Omgevingsloket kunnen burgers, bedrijven en professionals direct zien voor welke activiteiten een vergunningsplicht geldt en centrale dossiers bijhouden voor de voortgangsbewaking³. De gebruikersinterface van het Omgevingsloket oogt toegankelijk, wat speelser en intuïtief vormgegeven. Ook de omvangrijke (deels gedigitaliseerde) monitoring van het Omgevingsrecht, een evaluatiecommissie en doorlopende ontwikkeling van het systeem stimuleert een werkbaar systeem⁴. Als gecertificeerd spelleider van OptimaalDigitaal kan GreenLeap Consultancy deze ontwikkelingen enkel toejuichen. Toch blijven er binnen nieuwe wetgeving altijd zaken die meer uitzoekwerk en verdere verdieping vragen. Heb je na het lezen van dit artikel nog vragen, stuur dan een mailtje naar sander@greenleap-consultancy.nl

Met de Omgevingswet worden gebaande paden opnieuw verkend. Foto: Etske Thie

Participatie als lakmoesproef voor de Omgevingswet

Nieuw aan het stelsel omgevingsrecht is het onderdeel Participatie. Dat kan getuigen van een gereguleerde inbreng vanuit de hindermacht, maar ook erkenning van de aard van wicked problems, welke vragen om het borgen van samenwerking in alle processen. De Memorie van Toelichting noemt als reden.

 "De samenleving verandert: verdergaande individualisering, ruimere toegang tot informatie, opkomst van sociale media en toenemende pluriformiteit. Burgers laten zich steeds minder goed representeren in vaste groepen, maar vormen wisselende netwerken die gaan over één thema. Mede door de democratisering van kennis is het gezag van maatschappelijke instituten, waaronder de overheid, niet langer vanzelfsprekend. […] De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren.[…] De wet moet de samenleving in staat stellen om – eenvoudiger en beter dan nu – de fysieke leefomgeving op de gewenste kwaliteit te brengen en te houden en tegelijkertijd voldoende ruimte te laten voor activiteiten van burgers en bedrijven.” ^{(5 p.13, 30)}

Uiteraard is het nog steeds mogelijk dat deze participatie slechts wordt ingezet vanuit een instrumenteel nut. Het sinistere doel zou dan kunnen zijn om het draagvlak te vergroten door burgers en derden actief deel te maken van het proces, waarmee hun gevoel van eigenaarschap over het eindresultaat toeneemt zonder werkelijke zeggenschap te verkrijgen. Dit is echter een vrij pessimistische kijk op de rol van omgevingsmanagers, alsook een vergroting van de valkuil waarbij inclusie ‘in de geest van de wet’ wordt vervangen door bestuurlijke strategieën die geen recht doen aan de aard van de problemen die de Omgevingswet het hoofd dient te bieden.

Op dit onderdeel noemt de Memorie van toelichting (§2.8) dan ook dat de Omgevingswet een bijdrage wil leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid. Hier wordt zelfs verscherpt toezicht op gehouden via de Monitor Werking Omgevingswet. Middels een scherp feitenbeeld, (social)media-analyses over de publieke ontvangst van de nieuwe wet, en inhoudelijke beoordelingen van de integraliteit tussen verbeterdoelen wordt vastgesteld of omgevingsvisies in de beoogde samenhang voorzien.

De meest in het oog springende indicatoren zijn daarbij.
Indicator 2.1.2 Overheden betrekken de belangen van burgers, bedrijven en maatschappelijk partners in het ontwikkelen en uitvoeren van hun omgevingsbeleid.
Indicator 2.3.2 Initiatiefnemers, belanghebbenden en overheden ervaren een versnelling van de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Indicator 2.3.3 De belangen van derden worden door initiatiefnemers goed en tijdig betrokken bij besluitvorming over initiatieven.

Ook verdiepende casestudies zijn deel van deze monitoringsopgave en PDCA-cyclus. Hierbij worden specifieke projecten doorgelicht op hun langetermijnvisie, het behalen van verbeterdoelen voor de fysieke leefomgeving en de mate waarin omwonenden worden betrokken bij de processen die deze beïnvloeden. Initiatiefnemers en bestuurders doen er dus goed aan om te richten op betekenisvolle participatie volgens de geest van de wet.

“Het kwalitatief onderzoek […] is een verdieping op […] de effecten die de inzet van de instrumenten teweegbrengt. Daarvoor is niet alleen informatie van overheden nodig, maar ook van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties, bijvoorbeeld om te bepalen in hoeverre het omgevingsrecht inzichtelijk, voorspelbaar en gebruiksvriendelijk voor hen is.”^{(4 p.15)}

Tokenisme of misleiding is uit den boze, want door media-aandacht over greenwashing voelen burgers deze controverses extra hard aankomen en raken kwetsbare relaties beschadigd. Indicatoren die de Omgevingswet hiertoe bestendigen, zijn onder andere:
Indicator 1.2.4 In hoeveel programma’s wordt duidelijk gemaakt hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen zijn betrokken in de ontwikkeling daarvan?
Indicator 2.1.2 […] [76] Gebruiken overheden opgedane inzichten over belangen van burgers, bedrijven en maatschappelijk partners om hun beleid aan te scherpen? [77] Voelen burgers, bedrijven en maatschappelijke partners zich gehoord in het participatieproces bij beleidsontwikkeling?
Indicator 3.4.3 De samenstelling van de (participatie)deelnemers is in een vergelijkbare verhouding als de samenstelling van de buurt,wijk of gemeente waar het initiatief plaatsvindt.

Voor gemeenten waren er enige tijd vouchers beschikbaar om externe onderzoekers in te huren voor de prestatiebeoordeling⁶. Deze werkwijze kan de betrouwbaarheid en uitkomstenneutraliteit vergroten omdat een onafhankelijk onderzoeker optreedt zonder ruggespraak en meer gewend is om te functioneren vanuit wetenschappelijke integriteit. Het is waardevol om deze methodiek vaker te gebruiken. Via GreenLeap Consultancy zijn hiervoor op aanvraag contacten beschikbaar.

Veranderende gebiedsprocessen raken de directe leefomgeving van bewoners. Foto: Etske Thie

Integraal kansen koppelen vanuit een taakvolwassen bestuur

Een tweede element wat de aandacht trekt, is de oproep tot een integraal plan voor de leefomgeving. Naast het Deltaplan Biodiversiteitsherstel en Agenda Natuurinclusief vindt dus ook de Omgevingswet dat de tijd rijp is voor een sterkere ambtelijke grip op natuurkundige en ecologische verschijnselen, waarvoor kennismakelaars met een bèta achtergrond onmisbaar zijn. Dat bepaalde onderdelen van het Openbaar Bestuur aan deze werkwijze moeten wennen, lijkt een gegeven.

Veel ambtenaren staan open voor een Leven Lang Leren. Zoals genoemd in een recent artikel van BinnenlandsBestuur oriënteert ruim 8 van de 10 ambtenaren zich op een duurzame inzetbaarheid en verbreding van de analytische vaardigheden⁷. Hiernaast biedt het A+O fonds Rijk een scholingsbudget om gericht te werken aan uitbreiding van de persoonlijke skillsets gedurende de ambtelijke loopbaan⁸.

Het doorontwikkelen van vaardigheden is nog belangrijker geworden omdat de maatschappij niet monodisciplinair is ingericht en ook de klimaatcrisis alle vakgebieden doorkruist. Dit vraagt van bestuurders dat zij over vele onderwerpen kunnen meepraten en naar vakinhoudelijke kennis kunnen teruggrijpen. De periode van een ambtelijk bestel met generalistische managers verschuift dus naar een ambtenaar met T-profiel welke nauw contact onderhoudt met vakspecialisten en kennismakelaars.

Diverse indicatoren benadrukken deze integratie van ecosysteemkennis.
Indicator 1.1.3 Welke onderwerpen uit de fysieke leefomgeving worden in de omgevingsvisies van overheden besproken? [daarbij gekeken naar] bodem, bouwwerken, cultureel erfgoed, energie en natuurlijke hulpbronnen, externe veiligheid, geluid, gezondheid, infrastructuur, landgebruik, landschap, lucht, milieu algemeen, natuur, procedures, water en watersystemen.
Indicator 2.1.1 Overheden betrekken alle relevante thema's uit de fysieke leefomgeving in het ontwikkelen en uitvoeren van hun omgevingsbeleid.
Indicator 3.1.2 Overheidsorganisaties zijn toegerust om integraal te werken.

Deze aangepaste sturingsfilosofie wordt benadrukt via het trainingsinstrumentarium welke aan de Omgevingswet is toegevoegd⁹. Met een knipoog naar het ambtenaar 3.0 discours is de wet voorzien van een omvangrijk document ‘Gespreksstarter Veranderprofielen’, gewijd aan de competentiebevordering en verhoging van taakvolwassenheid op integrale denk- en werkwijze. In een korte zinsnede uitgedrukt; ‘Voor de Omgevingswet is iedere ambtenaar de probleemeigenaar’.

De leefomgeving transformeert van toeristische trekpleister naar natuurinclusieve habitat. Foto: Etske Thie

Een leefomgeving met milieu-ethiek, de belangen van de natuur

Veruit de meest opvallende verschijning in de Omgevingswet en de Memorie van Toelichting is het doorsijpelen van een rol voor milieuethiek. De nadruk op aangepaste sturingsfilosofie en andere manieren van werken, het integrale denken en monitoring van de publieke ontvangst betekent dat ethiek zich van de boekenplank naar de bestuursraad verplaatst.
Indicator 1.1.5 In hoeveel omgevingsvisies wordt ingegaan op de sturingsfilosofie van het vaststellende bestuursorgaan?

Deze ontwikkeling rond het gedachtegoed van de Omgevingswet sluit aan op de vraag ‘hoe willen wij het Nederland van de toekomst inrichten?’, een centraal onderwerp in ook de Scenarioverkenning van het Planbureau voor de Leefomgeving en het project NL2120; de natuurgerichte toekomstvisie op Nederland¹⁰. Dit kan betekenen dat termen zoals Natuurinclusief, Nature Based Solutions en biomimicry uiteindelijk toch de juiste invulling zullen ontvangen.

De laatste tijd werd vooral de term Natuurinclusief benut als kapstokbegrip of holle frase, waarmee de uitvoeringskwaliteit is achtergebleven op de potentie hiervan. Vooral ondernemers met een wetenschappelijke achtergrond mogen elkaar hier kritischer op bevragen, want uiteindelijk trekt de klant aan het kortste eind. Met de juiste kwaliteitscontrole is dat ook aantoonbaar te maken. Daarom staan wetenschappelijke inzichten bij GreenLeap Consultancy nadrukkelijk centraal en komen adviezen tot stand door een literatuuronderzoek en toetsing in de praktijk van de publieke ruimte.

Bij de uitvoeringsprincipes achter de Omgevingswet hoort ook de kennismaking met een passend instrumentarium. Nature Based Solutions vormen een interessante kandidaat. Zoals gedefinieerd door het International Union for Conservation of Nature:
[Nature based solutions are] “actions to protect, sustainably manage, and restore natural and modified ecosystems that address societal challenges effectively and adaptively, simultaneously benefiting people and nature”(IUCN)¹¹

Het is zinvol om Nature Based Solutions tijdig te verkennen en verder uit te werken tijdens de participatieprocessen binnen de Omgevingsvisies. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat het Rijk via haar bevoegdheden dwingender kan optreden via instructieregels. In gelijke tred met de Soortenmanagementplannen, grijpt het Rijk ook hier een zekere vorm van regie terug¹².
Indicator 1.3.7 Hoe vaak gebruiken Rijk en provincie instructieregels en instructiebesluiten? Vanuit hun zorg voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging kunnen de provincies en het Rijk voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. Daarvoor hebben zijn twee bevoegdheden: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels (Artikel 2.22 en 2.24 van de Omgevingswet) en het geven van een instructie via een instructiebesluit (Artikel 2.33 en 2.34 van de Omgevingswet). Instructieregels bieden een oplossing voor zich herhalende situaties, terwijl de instructie gericht is op een eenmalige of specifieke situatie.
Indicator 2.1.1 […] Met de Omgevingswet krijgen bestuursorganen de opdracht om bij de uitoefening van de taken en bevoegdheden rekening te houden met de samenhang van alle relevante thema’s uit de leefomgeving.

Binnen de Omgevingswet is er dus een grotere kans dat burgers en natuur hun belangen vertegenwoordigd zien in de fysieke leefomgeving. Er staat daarvoor nog wel één en ander te gebeuren, wat vast niet zonder slag of stoot zal verlopen.

Heb je een project welke ondersteuning kan gebruiken, neem dan vooral contact op via sander@greenleap-consultancy.nl

Disclaimer: Dit blogartikel is bedoeld ter informatie en niet als juridisch of beleidskundig advies. GreenLeap Consultancy wijst alle claims rondom geleden schade als gevolg van handelen naar deze publicatie nadrukkelijk van de hand. Inhoudelijke opmerkingen kunnen natuurlijk wel gewoon worden gemeld via sander@greenleap-consultancy.nl

Bronnenlijst: (02-01-2024)

1: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet, en (Memorie van Toelichting).

2: https://iplo.nl/over-ons/informatiepunt-leefomgeving/

3: https://omgevingswet.overheid.nl/home

4: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/documenten/rapporten/2023/10/23/plan-van-aanpak-monitor-werking-omgevingswet, afbeelding p.9 Plan van aanpak Monitor Werking Omgevingswet

5: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33962-3.html

6: https://www.kennisknooppuntparticipatie.nl/nieuws/2456059.aspx , https://www.kennisknooppuntparticipatie.nl/nieuws/2493585.aspx?t=Winnaars-aanvraag-onderzoeksvouchers-bekend , https://www.kennisknooppuntparticipatie.nl/nieuws/2458487.aspx?t=Verslag-POP1-bijeenkomst----2-februari-2023

7: https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/io-research/een-leven-lang-leren

8: https://www.ser.nl/nl/thema/leven-lang-ontwikkelen/voorbeelden/ao-fonds-rijk, https://werkenaanjouwtoekomst.nl/, https://www.aeno.nl/over-aeno

9: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/implementatie/implementatie-wet/anders-samen-werken/gespreksstarter/

10: https://www.pbl.nl/publicaties/ruimtelijke-verkenning-2023-vier-scenarios-voor-de-inrichting-van-nederland-in-2050, https://doi.org/10.18174/637123

11: Sandin et al.. 2023. Working with Nature-Based Solutions. Synthesis and mapping of status in the Nordics. Nordic Council of Ministers. http://dx.doi.org/10.6027/temanord2022-562 , p.9

12: https://www.toezine.nl/help-de-natuur-is-vogelvrij-waar-is-beleid-uitvoering-en-toezicht/